Về quy định chính quyền địa phương trong Dự thảo sửa đổi Hiến pháp 1992

Chính quyền địa phương được hiểu bao gồm hai cơ quan là Hội đồng nhân dân (HĐND) và Ủy ban nhân dân (UBND). Hiến pháp năm 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001) chế định “HĐND và UBND” được quy định tại Chương IX gồm 8 điều, từ điều 118 đến điều 125. Hiến pháp cũng quy định: “Việc thành lập Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân ở các đơn vị hành chính do luật định” (điều 118, Hiến pháp 1992).

Trên cơ sở Hiến pháp 1992, Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 2003 quy định cụ thể về tổ chức và hoạt động của  HĐND và UBND. Theo đó, HĐND và UBND là hai cơ quan có vị trí và tính chất khác nhau cùng được tổ chức trên một đơn vị hành chính ở cả ba cấp. Như vậy, kể từ Hiến pháp năm 1980 đến nay, HĐND và UBND về cơ bản không có gì thay đổi.

Lần này, trong dự thảo sửa đổi Hiến pháp năm 1992, Chương HĐND và UBND được đổi thành: "Chính quyền địa phương". Mục đích của việc đổi tên chương, theo Báo cáo thuyết minh về Dự thảo sửa đổi Hiến pháp năm 1992 của Ủy ban dự thảo sửa đổi Hiến pháp là “Để làm rõ hơn tính chất của hệ thống cơ quan ở địa phương trong mối quan hệ với trung ương, thể hiện tính gắn kết, mối quan hệ chặt chẽ giữa Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân trong chỉnh thể của chính quyền địa phương. Mặt khác, nội hàm của chương này không chỉ quy định về Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân, mà còn quy định về việc phân chia đơn vị hành chính lãnh thổ và mối quan hệ giữa cơ quan nhà nước với Mặt trận và các đoàn thể xã hội ở địa phương”.

Việc sửa đổi tên Chương HĐND và UBND thành chương Chính quyền địa phương trong dự thảo lần này là hoàn toàn phù hợp. Ở đây, rõ ràng không chỉ là việc đổi tên chương thuần túy của kỹ thuật lập hiến, mà bởi sự gắn kết, bởi mối quan hệ chặt chẽ về tổ chức, chức năng, nhiệm vụ và quyền hạn của hai cơ quan này trên một địa bàn hành chính lãnh thổ.

Tại khoản 2, Điều 115 (sửa đổi, bổ sung Điều 118) của Dự thảo quy định: “Việc thành lập Hội đồng Nhân dân và Ủy ban Nhân dân ở các đơn vị hành chính lãnh thổ do luật định phù hợp với đặc điểm của từng đơn vị hành chính lãnh thổ và phân cấp quản lý”. Quy định như vậy nhằm tạo ra sự linh hoạt hơn khi xây dựng tổ chức, bộ máy chính quyền địa phương. Thực tế cho thấy rằng không nên tổ chức HĐND và UBND rập khuôn  ở cả ba cấp chính quyền địa phương như hiện nay vì đã bộc lộ nhiều hạn chế, đó là hoạt động còn mang tính hình thức và hiệu quả chưa cao. Hơn nữa , Văn kiện Đại hội Đảng lần thứ XI đã xác định: “Tiếp tục thực hiện thí điểm chủ trương không tổ chức HĐND huyện, quận, phường”. Đồng thời với quy định này cũng mở ra việc thực hiện định hướng của Đảng là “nghiên cứu tổ chức, thẩm quyền của chính quyền ở nông thôn, đô thị, hải đảo”.  

So với quy định của Hiến pháp hiện hành, chương “Chính quyền địa phương” trong dự thảo sửa đổi đã ngắn gọn, cô đọng hơn, khắc phục được hạn chế là không sa vào những quy định quá chi tiết về nhiệm vụ của HĐND, UBND và chủ tịch UBND, bởi lẽ những quy định này sẽ được cụ thể hóa trong luật tổ chức HĐND và UBND. Và như vậy, theo chúng tôi cũng không nên quy định nội dung về Mặt trận tại chương này mà thay bằng những quy định mang tính nguyên tắc về tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương.

Tại khoản 2, điều 116 (dự thảo) quy định: “Chủ tịch Ủy ban Nhân dân và các thành viên Ủy ban Nhân dân chịu trách nhiệm tập thể về hoạt động của Ủy ban Nhân dân và chịu trách nhiệm cá nhân về việc thực hiện nhiệm vụ được giao trước Hội đồng Nhân dân và cơ quan hành chính nhà nước cấp trên”.

Với quy định này ta đã thấy rõ hơn trách nhiệm của cá nhân là thành viên UBND nhưng vai trò, trách nhiệm của người đứng đầu của cơ quan hành chính Nhà nước ở địa phương chưa được đề cao theo đúng tinh thần Nghị quyết Trung ương 4 khóa XI. Nên chăng UBND có thể đổi thành Ủy ban hành chính và người đứng đầu Ủy ban hành chính thực hiện theo chế độ thủ trưởng; đối với những đơn vị hành chính lãnh thổ không có tổ chức HĐND thì Chủ tịch Ủy ban hành chính cấp dưới sẽ do Chủ tịch Ủy ban hành chính cấp trên bổ nhiệm.

 Chính quyền địa phương dù được hiến định theo mô hình nào thì cũng cần phải quy định rõ trách nhiệm của người đứng đầu của cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương, có như vậy mới khắc phục được tình trạng đùn đẩy, né tránh trách nhiệm, dựa giẫm tập thể, thiếu tính quyết đoán làm giảm hiệu quả của hoạt động quản lý, điều hành.

Trương Thị Hiền
(Giảng viên Khoa Sư phạm - Trường Đại học Tây Nguyên)