Góp ý Dự thảo sửa đổi Hiến pháp năm 1992:

Nên giao lại cho Viện Kiểm sát chức năng kiểm sát chung

1. Đặt vấn đề

Lần đầu tiên trong lịch sử lập hiến, Hiến pháp 1959 đã ghi nhận một loại hình cơ quan Nhà nước mới trong bộ máy Nhà nước ta, đó là cơ quan Viện kiểm sát. Đây là một trong những thiết chế đặc thù trong tổ chức bộ máy nhà nước ta, bộ máy Nhà nước XHCN. Bối cảnh lịch sử ra đời của Viện kiểm sát như thế nào? Tại sao vào thời điểm đó Nhà nước chúng ta lại cần đến một cơ quan như Viện kiểm sát? Thời điểm 1959 - 1960 là thời điểm cách mạng nước ta chuyển sang một giai đoạn mới “Nhu cầu của cuộc cách mạng XHCN đòi hỏi pháp luật phải được chấp hành nghiêm chỉnh và thống nhất, đòi hỏi sự nhất trí về mục đích hành động trong nhân dân, giữa nhân dân và Nhà nước cũng như giữa các ngành hoạt động Nhà nước với nhau. Nếu không đạt được sự thống nhất trong việc chấp hành pháp luật thì sự nghiệp xây dựng CNXH sẽ gặp nhiều khó khăn. Vì lẽ trên phải tổ chức ra Viện Kiểm sát nhân dân (VKSND) để kiểm sát việc tuân theo pháp luật nhằm giữ vững pháp chế XHCN, bảo đảm cho pháp luật được chấp hành nghiêm chỉnh và thống nhất” (Tờ trình về Luật Tổ chức VKSND 1960). Có thể thấy rất rõ: nhu cầu bảo đảm pháp chế thống nhất – tiền đề khách quan cho việc xây dựng một nhà nước kiểu mới chính là lý do cơ bản ra đời của hệ thống VKSND trong bộ máy Nhà nước XHCN Việt Nam.

Trải qua hơn 40 năm của lịch sử, với chức năng kiểm sát việc tuân theo pháp luật, VKSND đã chứng minh được những kết quả to lớn mà ngành đã đem lại cho đất nước. Đến năm 2001, Quốc hội nước ta đã ban hành Nghị quyết số 51/2001-QH10 ngày 25-12-2001, sửa đổi, bổ sung một số điều của Hiến pháp năm 1992, theo đó VKSND được Quốc hội giao thực hiện chức năng “…thực hành quyền công tố, kiểm sát hoạt động tư pháp”.

Dự thảo sửa đổi Hiến pháp năm 1992 (gọi tắt là dự thảo) tiếp tục khẳng định: “Viện kiểm sát nhân dân thực hành quyền công tố, kiểm sát hoạt động tư pháp” (khoản 1 Điều 112), quy định này tiếp tục kế thừa chức năng của Viện kiểm sát trong Hiến pháp hiện hành quy định tại Điều 137 Hiến pháp năm 1992. Việc Quốc hội tiếp tục giao cho VKSND thực hiện đồng thời hai chức năng thực hành quyền công tố và kiểm sát các hoạt động tư pháp là hoàn toàn hợp lý, sát thực tiễn và khoa học; Báo cáo chính trị tại Đại hội XI yêu cầu: “Bảo đảm tốt hơn các điều kiện để Viện kiểm sát nhân dân thực hiện hiệu quả chức năng thực hành quyền công tố và kiểm sát các hoạt động tư pháp”. Tuy nhiên, dự thảo đã không quy định chức năng “kiểm sát tuân theo pháp luật trong lĩnh vực hành chính - kinh tế” (hay còn gọi là kiểm sát chung) cho Viện kiểm sát. Thực tiễn cho thấy, khi còn thực hiện chức năng này, Viện kiểm sát đã thực hiện tốt và đạt được nhiều kết quả to lớn, bảo đảm cho pháp chế XHCN được thực hiện thống nhất trên toàn quốc, còn từ khi Quốc hội bỏ chức năng này của Viện kiểm sát đã phát sinh nhiều vấn đề gây bức xúc trong xã hội. Vì vậy, qua bài viết này, trên cơ sở nghiên cứu nội dung bản dự thảo, với kinh nghiệm thực tiễn của bản thân và có sự tham khảo ý kiến của các chuyên gia pháp luật, tôi xin trao đổi, lập luận để chứng minh vấn đề tại sao nên giao lại cho Viện kiểm sát chức năng kiểm sát tuân theo pháp luật trong lĩnh vực hành chính – kinh tế.

2. Những kết quả đã đạt được của VKSND khi thực hiện chức năng kiểm sát tuân theo pháp luật trong lĩnh vực hành chính – kinh tế

Một trong những lợi thế của hệ thống VKSND là được tổ chức và hoạt động với những nguyên tắc đặc thù như nguyên tắc tập trung thống nhất, không song trùng trực thuộc, nên Viện kiểm sát có tính độc lập cao, không lệ thuộc vào bất kỳ cơ quan nhà nước nào, chỉ chịu sự lãnh đạo của Viện trưởng VKSND tối cao và Viện trưởng VKSND tối cao do Quốc hội bầu ra và chỉ chịu trách nhiệm trước Quốc hội. Đây là lợi thế lớn nhất của Viện kiểm sát trong việc bảo đảm pháp chế thống nhất, chống lại mọi biểu hiện của chủ nghĩa cục bộ địa phương và chủ nghĩa bản vị - những biểu hiện của xu hướng thoát ly, đối lập với lợi ích của Nhà nước.

Hoạt động kiểm sát tuân theo pháp luật là một dạng hoạt động có tính quyền lực Nhà nước. Hoạt động kiểm sát là một dạng của hoạt động giám sát – theo dõi, kiểm tra việc tuân thủ Hiến pháp, pháp luật trong việc ban hành các văn bản quy phạm pháp luật và trong hoạt động của những chủ thể nhất định theo sự ủy quyền của Quốc hội.

Hoạt động này là một thể thống nhất của nhiều lĩnh vực kiểm sát khác nhau như kiểm sát tuân theo pháp luật trong lĩnh vực hành chính – kinh tế; kiểm sát tuân theo pháp luật trong điều tra các vụ án hình sự; kiểm sát tuân theo pháp luật trong xét xử các vụ án hình sự, dân sự, kinh tế, lao động, hành chính; kiểm sát tuân theo pháp luật trong việc thi hành các bản án của Tòa án nhân dân v.v…. Hoạt động thể hiện tính đặc thù của mô hình Viện kiểm sát chính là hoạt động kiểm sát tuân theo pháp luật trong lĩnh vực hành chính – kinh tế đối với các Bộ, cơ quan ngang Bộ, chính quyền địa phương, các cơ quan nhà nước, tổ chức và công dân v.v…. Nơi nào có pháp luật, nơi đó có hoạt động của Viện kiểm sát; hoạt động giám sát tuân theo pháp luật là nội dung cơ bản của Viện kiểm sát.

Hoạt động kiểm sát của Viện kiểm sát cùng với hoạt động giám sát của những cơ quan Nhà nước khác như Thanh tra Chính phủ, Kiểm toán nhà nước, TAND tối cao v.v… chính là hoạt động giám sát ở tầng thấp – là hình thức thực hiện quyền giám sát gián tiếp của Quốc hội. Mục đích hoạt động kiểm sát cũng là mục đích giám sát của Quốc hội: bảo đảm sự tuân thủ Hiến pháp, luật do Quốc hội ban hành.

Có thể nói, Viện kiểm sát là một “chỗ dựa” cần thiết, quan trọng và hiệu quả của Quốc hội trong hoạt động giám sát tuân thủ Hiến pháp, luật của Quốc hội so với bất kỳ cơ quan nhà nước nào, vì những lý do sau đây:

- Quốc hội thường kỳ nhận được những thông tin đầy đủ nhất, toàn diện nhất về tình hình pháp chế trong cả nước thông qua báo cáo của Viện trưởng VKSND tối cao trước Quốc hội, từ tình hình tội phạm cho đến các vi phạm pháp luật ở các lĩnh vực quản lý Nhà nước khác nhau, lĩnh vực tư pháp.

- Quốc hội cũng có thể thấy được những hạn chế trong hoạt động lập pháp của mình, nhận được những kiến nghị hoàn thiện pháp luật thông qua thực tiễn kiểm sát vì không có hoạt động nào lại có thể có được những thông tin đầy đủ, phong phú về vấn đề này bằng hoạt động kiểm sát.

Đánh giá về vai trò của Viện kiểm sát trong công cuộc bảo vệ pháp chế thống nhất, ông Phùng Văn Tửu, cố Phó Chủ tịch Quốc hội đã khẳng định: “Nếu xét về thực tế cuộc đấu tranh chống tham nhũng trong bộ máy nhà nước, chống tiêu cực trong xã hội, nhất là trong lĩnh vực sản xuất kinh doanh những năm vừa qua thì rõ ràng là ngành Kiểm sát đã có những đóng góp tích cực, góp phần phát hiện một số vụ nghiêm trọng làm thất thoát tiền bạc vật tư, tài sản của Nhà nước. Cùng đấu tranh để lập cho được kỷ cương trong quản lý nhà nước, nhất là trong lĩnh vực sản xuất kinh doanh đang còn diễn biến rất gay go, quyết liệt. Kinh nghiệm từ chục năm nay cho thấy cuộc đấu tranh này rất khó khăn, phức tạp vì không phải đơn thuần chống bọn tội phạm hình sự ngoài xã hội mà là cuộc đấu tranh làm trong sạch đội ngũ cán bộ, nâng cao sức chiến đấu của Đảng, tăng cường hiệu lực quản lý của Nhà nước. Vậy lẽ nào trong cuộc đấu tranh gay go quyết liệt, khó khăn phức tạp này, chúng ta lại tự xóa đi một trong những công cụ đấu tranh đã được thử thách và đã từng thu được những kết quả hiển nhiên” (Phùng Văn Tửu – Xây dựng, hoàn thiện nhà nước và pháp luật của dân, do dân và vì dân ở Việt Nam. Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội, 1999).

3. Những hạn chế, bất cập từ khi bỏ chức năng kiểm sát tuân theo pháp luật trong lĩnh vực hành chính – kinh tế của Viện kiểm sát

Như trên đã phân tích, từ năm 2001 Quốc hội đã sửa đổi Hiến pháp 1992 và đã điều chỉnh chức năng, nhiệm vụ của VKSND theo hướng VKSND chỉ thực hành quyền công tố và kiểm sát các hoạt động tư pháp “Việc sửa đổi này là bước điều chỉnh quan trọng nhằm bảo đảm cho VKSND các cấp tập trung lực lượng vào việc thực hiện chức năng công tố và kiểm sát các hoạt động tư pháp, là những nhiệm vụ không thể giao cho cơ quan khác thực hiện. Đây cũng là hai lĩnh vực rất bức xúc, nhưng đang còn nhiều hạn chế. Mặt khác, việc không giao chức năng kiểm sát việc tuân theo pháp luật cho Viện kiểm sát nhân dân cũng là để khắc phục những trùng lặp về chức năng, nhiệm vụ trong tổ chức bộ máy của Nhà nước ta” (Tờ trình của Quốc hội về việc sửa đổi, bổ sung một số điều của Hiến pháp 1992).

Có thể nói rằng, Hiến pháp 1992 sửa đổi đã thể hiện đậm nét xu hướng hạn chế phạm vi biểu hiện tính đặc thù của mô hình Viện kiểm sát, làm cho mô hình Viện kiểm sát càng ngày càng tiến gần mô hình Viện công tố hơn. Như đã nói ở trên, hoạt động thể hiện đặc trưng nhất của mô hình Viện kiểm sát là hoạt động kiểm sát tuân theo pháp luật trong lĩnh vực hành chính – kinh tế thì từ năm 2002 đã không còn nữa. Sự khác biệt giữa Viện công tố và Viện kiểm sát hiện nay đã bị thu hẹp đáng kể: chỉ còn khác biệt về nguyên tắc tổ chức, hoạt động (Viện kiểm sát vẫn tồn tại như một hệ thống cơ quan Nhà nước độc lập trong bộ máy Nhà nước, trong khi Viện công tố trực thuộc cơ quan hành pháp hoặc tư pháp như ở một số nước trên thế giới) và ngoài lĩnh vực tố tụng hình sự (lĩnh vực hoạt động chủ yếu của Viện công tố) Viện kiểm sát còn tham gia rộng rãi trong các lĩnh vực tố tụng khác nữa, đó là kiểm sát các hoạt động tư pháp.

Tôi cho rằng, trên cơ sở xem xét mối quan hệ biện chứng giữa hoạt động giám sát của Quốc hội với hoạt động kiểm sát của Viện kiểm sát thì việc điều chỉnh chức năng của Viện kiểm sát, bỏ chức năng kiểm sát tuân theo pháp luật trong lĩnh vực hành chính – kinh tế trong hơn 10 năm qua đã đặt ra một số vấn đề đáng suy nghĩ sau đây: 

- Quốc hội đã bị thiếu hụt thông tin về tình hình pháp chế trong phạm vi cả nước, vì Viện trưởng VKSND tối cao chỉ báo cáo trước Quốc hội về tình hình đấu tranh chống tội phạm và pháp chế trong các hoạt động tố tụng.

- Số lượng đại biểu Quốc hội chuyên trách không thể thay thế cho cả hệ thống VKSND ở các cấp (63 tỉnh, thành và 700 quận, huyện) trong giám sát việc tuân theo Hiến pháp, luật trong hoạt động ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Điều đáng lưu ý là phần lớn các văn bản này bị phát hiện là trái luật trong thực tiễn sôi động của cuộc sống diễn ra tại cơ sở. Các đại biểu chuyên trách của Trung ương không thể nắm bắt kịp thời những thông tin đó để phát hiện vi phạm.

- Trong lĩnh vực ban hành văn bản quy phạm pháp luật – lĩnh vực liên quan trực tiếp đến lợi ích Nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của công dân thì chúng ta lại bỏ sự can thiệp của Viện kiểm sát. Vấn đề đặt ra là tại sao người ta lại ban hành các văn bản trái luật? Có thể có nhiều lý do nhưng lý do cơ bản và chủ yếu nhất là vì lợi ích cục bộ địa phương, lợi ích của ngành được đặt lên trên pháp luật của Quốc hội. Đối với bất kỳ Nhà nước nào thì sự quan tâm hàng đầu luôn là vấn đề các đạo luật do mình ban hành ra phải được thực thi thống nhất trong phạm vi cả nước, không bị biến dạng, làm sai lệch ở địa phương, ở các ngành. Thế mà trong lĩnh vực quan trọng này, từ hơn 10 năm qua đã không có sự hiện diện của Viện kiểm sát với tư cách là cơ quan giám sát chuyên trách, có hệ thống từ Trung ương đến cấp huyện, với nguyên tắc tổ chức đặc thù, không phụ thuộc vào bất kỳ cơ quan hành chính nào, có khả năng đối lập với chủ nghĩa cục bộ địa phương, bản vị.

- Từ khi chúng ta bỏ chức năng của Viện kiểm sát trong lĩnh vực hành chính – kinh tế với mong muốn để Viện kiểm sát tập trung hoạt động của mình vào hoạt động công tố, nâng cao hiệu quả đấu tranh chống tội phạm thì liệu điều đó có xảy ra hay không? Về mặt lý thuyết là không. Bởi lẽ phòng và chống tội phạm là hai mặt thống nhất của quá trình đấu tranh với các biểu hiện của tội phạm. Các hoạt động của Viện kiểm sát có mối quan hệ biện chứng với nhau như một thể thống nhất, hoạt động này hỗ trợ cho hoạt động kia. Đặc biệt là hoạt động kiểm sát tuân theo pháp luật trong lĩnh vực hành chính – kinh tế có tính phòng ngừa ngăn chặn, răn đe tội phạm rất cao.

Từ nhiều năm nay, một hoạt động quan trọng, cần thiết, gắn liền với việc phát hiện kịp thời các hành vi có dấu hiệu tội phạm của Viện kiểm sát không còn nữa. Viện kiểm sát chỉ còn một kênh thông tin về tội phạm rất thụ động là tố giác, tin báo về tội phạm của công dân, tổ chức gửi đến. Ngay trong trường hợp này, việc kiểm tra xác minh để quyết định khởi tố hay không khởi tố vụ án hình sự của Viện kiểm sát cũng sẽ gặp khó khăn vì Viện kiểm sát không còn thẩm quyền kiểm sát tại chỗ nữa. Vì vậy, theo tôi nếu không có những giải pháp thay thế, bù đắp cho những khoảng trống trong hoạt động bảo đảm pháp chế thống nhất khi chúng ta điều chỉnh chức năng của Viện kiểm sát thì Quốc hội với tư cách là chủ thể quyền giám sát việc tuân thủ Hiến pháp, luật do mình ban hành sẽ có những khó khăn nhất định.

4. Kết luận và kiến nghị

Từ những phân tích trên đây có thể thấy, trong một thời gian dài được Quốc hội giao chức năng kiểm sát tuân theo pháp luật trong lĩnh vực hành chính – kinh tế, VKSND đã thực hiện tốt chức năng này và mang lại nhiều thành quả to lớn trên nhiều mặt cho đất nước. Còn từ khi sửa đổi Hiến pháp 1992 và bỏ chức năng kiểm sát tuân theo pháp luật trong lĩnh vực hành chính – kinh tế của Viện kiểm sát thì đã thể hiện những hạn chế, bất cập trong việc bảo đảm pháp chế thống nhất, ảnh hưởng đến quá trình phát triển của đất nước, của ngành và địa phương v.v… như đã nêu trên. Vì vậy, tôi thiết nghĩ việc sửa đổi Hiến pháp lần này, Quốc hội cần đánh giá một cách khách quan, toàn diện về những kết quả mà VKSND đã đạt được khi còn thực hiện chức năng kiểm sát tuân theo pháp luật trong lĩnh vực hành chính – kinh tế, cũng như những “khoảng trống” để lại từ khi bỏ chức năng kiểm sát tuân theo pháp luật trong lĩnh vực hành chính – kinh tế của VKSND trong hơn 10 năm qua, từ đó để cân nhắc việc quy định chức năng, nhiệm vụ của VKSND trong Hiến pháp.

Từ những phân tích nêu trên, tôi đề nghị Quốc hội cần nghiên cứu nên giao cho VKSND thực hiện nhiệm vụ kiểm sát tuân theo pháp luật trong lĩnh vực hành chính – kinh tế mà cụ thể là kiểm sát việc tuân theo pháp luật trong việc xử lý vi phạm hành chính và việc ban hành các văn bản quy phạm pháp luật. Vì vậy tôi đề nghị bổ sung thêm cụm từ “và những việc khác do luật định” vào cuối khoản 1 Điều 112 Dự thảo sửa đổi Hiến pháp, hoàn chỉnh như sau: “1. Viện kiểm sát nhân dân thực hành quyền công tố, kiểm sát hoạt động tư pháp và những việc khác do luật định”.

Th.S: Trần Đình Sơn

(Viện trưởng VKSND tỉnh Dak Lak)