Những vướng mắc trong công tác xây dựng văn bản quy phạm pháp luật của HĐND, UBND cấp huyện, cấp xã

Theo đó, Điều 30 Luật Ban hành văn bản QPPL quy định: “HĐND cấp huyện, cấp xã ban hành nghị quyết, UBND cấp huyện, cấp xã ban hành quyết định để quy định những vấn đề được luật giao”. Hướng dẫn quy định này, mục 1 Công văn số 4218/BTP-VĐCXDPL ngày 28-11-2016 của Bộ Tư pháp trả lời một số quy định của Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2015, Nghị định số 34/2016/NĐ-CP nêu rõ: “Kể từ ngày Luật năm 2015 có hiệu lực (ngày 1-7-2016), HĐND, UBND cấp huyện, cấp xã chỉ được ban hành văn bản QPPL khi được giao trong luật, không phải trong các loại văn bản khác”.

Quá trình thực hiện trên địa bàn tỉnh cho thấy quy định tại Điều 30 Luật Ban hành văn bản QPPL vướng mắc cả về lý luận và thực tiễn, vì  hầu hết các luật ban hành trước và sau ngày 1-7-2016 chỉ giao Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, các bộ ngành, HĐND, UBND cấp tỉnh ban hành văn bản quy định chi tiết, chưa thấy có luật nào giao cho HĐND, UBND cấp huyện, cấp xã ban hành văn bản quy định chi tiết nội dung gì. Trong khi đó, xuất phát từ chức năng quản lý nhà nước ở địa phương, điều kiện đặc thù của địa phương, HĐND, UBND cấp huyện, cấp xã cũng cần thiết phải ban hành văn bản quy định những biện pháp để thực hiện chức năng quản lý nhà nước của mình. Nội dung của những biện pháp này có thể có đầy đủ những yếu tố đặc trưng của QPPL quy định tại Khoản 1 Điều 3 Luật Ban hành văn bản QPPL (là quy tắc xử sự chung, có hiệu lực bắt buộc chung, được áp dụng lặp đi lặp lại nhiều lần đối với cơ quan, tổ chức, cá nhân trên địa bàn cấp huyện, cấp xã). Như vậy, vấn đề ở đây là, nếu HĐND, UBND cấp huyện, cấp xã ban hành với hình thức văn bản QPPL thì không thuộc trường hợp luật chuyên ngành giao, trái thẩm quyền ban hành văn bản QPPL tại Điều 30 Luật Ban hành văn bản QPPL, phải bị xử lý theo quy định tại Điểm a Khoản 2 Điều 103 Nghị định 34/2016/NĐ-CP. Còn nếu ban hành với hình thức văn bản hành chính thì đúng quy định tại Điều 30 Luật Ban hành văn bản QPPL nhưng nội dung văn bản hành chính đó lại chứa QPPL, phải bị xử lý theo quy định tại Điểm c Khoản 2, Điểm d Khoản 1 Điều 103 Nghị định 34/2016/NĐ-CP.

Trên thực tế, có trường hợp, cùng là một biện pháp để quản lý nhà nước, ở cấp tỉnh HĐND, UBND được phép ban hành văn bản QPPL nhưng cấp huyện, cấp xã lại không thể ban hành với hình thức này, vì quy định về giới hạn ban hành trong trường hợp luật giao, tạo ra sự thiếu thống nhất trong thực thi pháp luật.

Trong quá trình thực hiện, có ý kiến cho rằng để giải quyết vướng mắc này, khi cần quy định quy tắc xử sự chung (QPPL) để phục vụ hoạt động quản lý Nhà nước tại địa phương, HĐND, UBND cấp huyện, cấp xã có thể kiến nghị HĐND, UBND cấp tỉnh ban hành văn bản QPPL quy định về những nội dung đó theo Điều 111, Điều 127 Luật Ban hành văn bản QPPL (HĐND, UBND cấp huyện có quyền đề xuất UBND tỉnh ban hành quyết định QPPL, đề nghị HĐND tỉnh ban hành nghị quyết QPPL). Tuy nhiên, giải pháp này không thực sự hợp lý và khả thi bởi quy trình xem xét yêu cầu, đề xuất có thể mất nhiều thời gian (phải xét thực tế, cơ sở pháp lý, tính khả thi, số địa phương cần có quy định này để áp dụng...) trong lúc thực tiễn yêu cầu phải có quy định điều chỉnh ngay; bên cạnh đó, mỗi địa phương có những đặc thù riêng nên không thể đưa ra một quy định để áp dụng chung được; hơn nữa, nhiều trường hợp, nếu HĐND, UBND tỉnh ban hành sẽ trái thẩm quyền tại luật chuyên ngành. Chẳng hạn, trường hợp một số đơn vị cấp huyện dự kiến ban hành quy định hỗ trợ từ ngân sách cấp huyện để xây dựng đường giao thông nông thôn trên địa bàn huyện; định mức hỗ trợ tính trên km đường, xác định theo phân loại cấp xã và phân loại đường nên về nguyên tắc, nội dung này là QPPL và đúng thẩm quyền của cấp huyện về quản lý, bảo trì đường bộ; sử dụng ngân sách ở địa phương, nhưng Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015, Luật Ngân sách nhà nước năm 2015, Luật Giao thông đường bộ năm 2008 đều không giao huyện ban hành văn bản này. Nếu cấp huyện ban hành văn bản QPPL thì trái Điều 30 Luật Ban hành văn bản QPPL (luật không giao); nếu cấp huyện ban hành văn bản hành chính lại thành văn bản chứa QPPL; nếu cấp huyện đề xuất tỉnh ban hành thì trái nguyên tắc thẩm quyền phân cấp quản lý, sử dụng ngân sách tại Luật Ngân sách nhà nước. Bên cạnh đó, trên địa bàn tỉnh, có huyện có chính sách hỗ trợ từ ngân sách huyện, có huyện không có chính sách này; trong chính sách, mỗi cấp huyện có định hướng, mức hỗ trợ riêng, không giống nhau..., tỉnh sẽ xác định quy tắc xử sự áp dụng chung cho các đơn vị cấp huyện này như thế nào?

Vướng mắc trên đã gây khó khăn trong việc xây dựng, ban hành, kiểm tra, xử lý văn bản QPPL của cấp huyện, cấp xã trong thời gian qua. Vì vậy, thiết nghĩ, các cơ quan có thẩm quyền cần điều chỉnh quy định Điều 30 Luật Ban hành văn bản QPPL theo hướng HĐND, UBND cấp huyện, cấp xã được ban hành văn bản QPPL trong trường hợp cần quy định chính sách, biện pháp đặc thù thực hiện các chức năng quản lý Nhà nước ở địa phương kèm điều kiện, quy trình cụ thể nhằm vừa đáp ứng nhu cầu ban hành văn bản QPPL của HĐND, UBND cấp huyện, cấp xã trong thực tế, vừa kiểm soát được trường hợp ban hành văn bản QPPL của HĐND, UBND cấp huyện, cấp xã, tạo sự thống nhất, đồng bộ giữa Luật Ban hành văn bản QPPL, Luật Tổ chức chính quyền địa phương về biện pháp, hình thức thực hiện chức năng của HĐND, UBND cấp huyện, cấp xã.

Nguyễn Thúy Hà